宏观战略和地方利益的难以和谐，让煤炭十二五规划陷入“难产”的难堪境地。

规划“跳票”

当美国人正在为下一届推举绞尽脑汁的时候，中国人正在为下一代人制订着五年规划。

《华尔街日报》一篇题为“中国的杰出经济模式”的文章称，美国人不要再沉溺于千疮百孔的自由市场极端主义，而该像中国一样，必要一个前瞻性的、长期经济计划。

但实际并不像美国人理解那么简单，在十二五规划的第二个年头，且已经曩昔了两个月，《煤炭工业“十二五”发展规划》（以下简称“规划”）依然没有和公众晤面。

“煤炭在团体能源中发挥着主导作用，所以要郑重布局。”这是国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男在2月24日召开的全国煤炭工作会议上的讲话。

支撑“郑重布局”这个词的背景数据，不必要很复杂就可以被理解：2011年我国煤炭消耗总量为35.7亿吨，约占一次能源消耗总量的72.8%。但如何在《规划》中消化如许重大的数据，则成了频频拖累其出台的难题。

刘铁男是在去年年初上任的。他面临的首要工作，可能就是统领能源局睁开煤炭领域的课题研究。这项工作不那么简单，能源局必要与地方当局、行业协会、企业进行充分的论证，并将结论纳入到《规划》文稿中，然后在各种大小会议上进行讨论和修改。要知道，这项工作已经开展了一年之久了。

上一次业界传出《规划》出台，是在全国煤炭工作会议结束后。传言中，2月27日会是宣布日，我们把电话打到能源局政策法规司一位工作人员那里了解情况，得到的答案仍是——不确定——至少在周六截稿前照旧如许。

依目前的行业五年规划来看，这个貌似鸿篇巨制的文本，现实上就是一份纲领性文件。它对将来五年的行业规划提出发展重点和方向。那些晦涩难懂的数量指标呈现得并不多，但制订者依然必要郑重地拿捏精准，假如与实际误差太大，规划也就失去了其本来的意义。

如此，《规划》尚未宣布大概不是件坏事。厦门大学能源经济研究中间主任林伯强是这个观点的支撑者，他说：“既然已经晚了，就干脆把数据指标都敲定清楚。”

依目前被“搞清楚”的数据来看，总结煤炭十一五规划所呈现的数字，并不会让制订者感到恬逸。比如在十一五规划中，内蒙古2010年的煤炭产量设定在3.8亿吨，而现实的产量竟是7.87亿吨，是原先计划的两倍多；类似的还有2010年全国煤炭总产量现实是32.4亿吨——远远超出了原先26亿吨的设计量。

当然，要晓畅这种令人难堪的局面，还必要了解一下背景资料。现实上，五年规划的前身是五年计划。新中国成立初期，五年计划是依托苏联式计划经济体系体例而制订的。它的益处是具有很强的束缚力；而坏处则显而易见——没有中间调拨的物资投入，再好的项目也没法上马。“如今是市场经济了，地方当局和企业可以通过各种渠道融资，对上面的规划也有了更多变通的手段。”国家发改委能源研究所一位研究人员说。

这就是说，从资源宏观战略上思考题目的国家，和与关心财政增加和业绩考核的地方，两者之间存在很大争议——这也成为煤炭十二五规划“跳票”的另一个缘故原由。

调控的博弈

先看看国家能源局这边，煤炭十一五规划跑偏后，这一次他们的体现显得更为激进——在去年5月，他们就颁布了《煤炭发展“十二五”规划征求意见稿》，里面的数据提到，到2015年，煤炭产量控制在37.9亿吨，比2010年增加5.5亿吨，而2010年全国煤炭产量为32.4亿吨，比2005年增长8.9亿吨。

再看看地方上的举措——那些地区对煤炭矿产资源依靠性很强的地区，开采的速度并没有因国家要求增量削减而放慢。以至于去年山西吕梁因煤矿过度开采，导致村庄大面积塌陷——这成为国家支持增量削减的最佳理由之一。

如许的斗争看起来极为风趣。一方面，国家削减增量是由于煤炭勘探程度较低，经济可采储量较少，因此煤炭年产量仍存在很大的不确定性；而另一方面，地方当局则为了财政收入费尽心机制造潜在的阻力。

时下，这种阻力表现在煤化工产业上。这是一种投资密集型产业，将为地方当局带来丰厚的税收回报。以煤制自然气为例，目前只有4个在建项目正式获得了国家发改委批复，而现实上全国该类项目达30个，仅新疆一地就有14个。一些省份甚至提出，企业开采煤炭资源必须配套煤化工项目。

这让国家能源局感到压力很大，刘铁男曾公开透露表现，目前报给发改委果煤化工项目超过了100个，“有煤的、没煤的都在搞，但开工率普遍不高，这种投入高、消费高、排放高，转化率低的产业，必须进步准入门槛。”

而即将出台的《规划》可能要给地方热情浇上一盆凉水。刘铁男称，基本思路是，在缺煤缺水的地方，原则上不许可发展煤化工。

其实最令地方当局抓狂、也是给GDP增加致命一击的，是国家制订的能源消耗强度和总量双控制方案——这也将在《规划》中有所表现。

简单来说，这个方案就是要通过控制GDP增速，继而降低能源消费。由于GDP能耗直接反映了经济发展对能源的依靠程度、产业结构状态、能源消耗构成和行使服从等内容，目前我国的GDP能耗水平是日本的7倍、德国的4倍，甚至高于巴西和墨西哥等划一工业化水平的国家。

去年，国家能源局曾为此设定了雄心壮志的目标。“到2015年我国能源消耗总量控制在41亿吨标准煤左右”。如许算来，GDP水平每增长一亿元，必要消费3.27万吨标准煤，为完成这个目标，GDP增速就必须控制在7.5%以内。

但多数地方当局并不愿意这么干。从各省市关于十二五规划的意见来看，只有北京、浙江、山东三个省市弱化了经济增加指标，其余的省市都预备为GDP大干一场：8个省市在寻求10%以上的增加，16个省市寻求12%以上，包括福建、山西等7个省市甚至提出了翻一番的目标。

这些令人咋舌的数字就是国家与地方尖锐矛盾的表现。刘铁男曾强调，合理控制煤炭消耗总量，是为了形成“倒逼机制”，促进各地产业结构调整和经济发展体例变化，“而不是开谈判量跟地方讨价还价”。

这番话，照旧2月24日刘铁男在那个煤炭工作会议上说的。话听起来掷地有声，却又似曾相识，翻看已成为曩昔时的《煤炭工业发展“十一五”规划》，其中“压减小型煤矿产量，严酷限定煤矿超能力生产”——五年前的规划，至今仍然处在难堪的境地。